Als die Pandemie in den ersten Monaten des Jahres 2020 Europa erreichte, reagierte jedes Land für sich. Frankreich, Deutschland, Polen und die Tschechische Republik führten rasch Ausfuhrverbote für medizinische Geräte ein.
Sitz der Europäischen Kommission in Brüssel
Italien, wo der Ausbruch am verheerendsten war, musste daher auf entsprechende Lieferungen aus China setzen. Die Grenzen wurden nacheinander geschlossen.
So sollte die Europäische Union eigentlich nicht funktionieren. Trocken, legalistisch und technokratisch soll es in der Union überhaupt nicht um Politik gehen – es soll um kompetente Politikgestaltung gehen, die über die engen Interessen der Nationalstaaten hinausgeführt wird.
Nach dem Durcheinander der ersten Monate formulierte die EU Pläne für eine europa-weite Covid-19-Impfstoffstrategie. War die erste Reaktion auf die Pandemie chaotisch und partiell gewesen, so sollte der weitere Weg nach außen hin koordiniert und umfassend erfolgen.
Das hat jedoch leider nicht geklappt. Bis zur dritten Maiwoche hatten die Vereinigten Staaten und Großbritannien mehr als 80 Dosen pro 100 Einwohner verabreicht; die EU hatte es nur auf 43,6 Dosen pro 100 Einwohner geschafft. Langsam beginnend, angesichts von Versorgungsengpässen und in einigen Fällen zudem schlecht ausgerichtet, war die Einführung von Impfstoffen auf dem Kontinent katastrophal. Das Ergebnis war eine lange und anhaltende dritte Welle des Virus, die zu Lockdowns, wirtschaftlicher Kontraktion und vielen Todesfällen führte.
Für die Unterstützer der EU war das Scheitern außergewöhnlich. Viele, wie die Gesundheitskommissarin des Blocks Stella Kyriakides geben AstraZeneca die Schuld, dem anglo-schwedischen Unternehmen, dessen Impfstart durch Versorgungsprobleme aufgehalten wurde (Die EU selbst hat zwei Klagen gegen AstraZeneca wegen angeblicher Vertragsverletzung eingereicht).
Doch die Wahrheit ist eine ganz andere: Die EU, von der Landwirtschaft bis zur einheitlichen Währung ist nicht auf politischen Erfolg spezialisiert. Tatsächlich wird eine gewisse Art von Versagen in seine institutionelle DNA eingebacken. Das Impfdebakel ist nur das jüngste und verheerendste Beispiel.
Vor sechzehn Jahren machte Giandomenico Majone, ein italienischer Professor für Politikwissenschaft eine kluge Bemerkung: In der Europäischen Union, schrieb er, sind die Ziele und die Mittel der Politikgestaltung umgekehrt. In den Nationalstaaten sind die Ziele die Politik selbst, von der Erhöhung der Löhne für Arbeitnehmer bis hin zum Abbau regionaler Ungleichheiten und der Anziehung ausländischer Investitionen. Die Regierungen verfolgen diese Ziele mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln, weil sie Wahlen mit dem Versprechen gewonnen haben genau dies zu tun.
Im Gegensatz dazu haben die Wähler in der EU wenig direktes Mitspracherecht über die legislative Ausrichtung des Blocks. Infolgedessen wird die Politik zum Mittel, um ganz andere Ziele zu erreichen. So hat beispielsweise die 1962 eingeführte gemeinsame Agrarpolitik der Union die Landwirtschaft genutzt, um die Durchführbarkeit der Politikgestaltung des Bundes zu demonstrieren, in der Hoffnung, dass sie zu mehr führen würde. Das Impfprogramm war da nicht anders. Es ging nie nur darum die Impfdosen in die Arme der Menschen zu bekommen.
Worum aber ging es dann? Ein Ziel war eindeutig die Stärkung der Macht der EU-Institutionen – insbesondere der Europäischen Kommission unter der Leitung von Ursula von der Leyen. Durch die Zentralisierung der Impfstoffbeschaffung in ihren Händen strebte sie eine stärkere Kontrolle über die Gesundheitspolitik des Blocks an. Solche Übertragungen von Verantwortlichkeiten werden selten rückgängig gemacht, auch wenn die Politik selbst gescheitert ist. Dies nannte Professor Majone „getarnte Integration“.
Eine zentralisierte Impfstoffstrategie würde auch, so deren führende Politiker einer EU, die darum kämpft ihren Platz in einem herausfordernden geopolitischen Umfeld zu finden einen Sinn geben und die Fähigkeit des Blocks zur Einheit demonstrieren. Doch der Versuch lief auf ein enormes institutionelles Experiment hinaus, das inmitten einer globalen Gesundheitskrise durchgeführt wurde. Es war ein atemberaubend rücksichtsloses Spiel, das nicht aufging.
Dann gab es die Mitgliedsstaaten selbst, für die eine europaweite Impfstrategie ihre eigenen, oft unterschiedlichen Ziele erfüllte. Für Deutschland war es eine Gelegenheit, die Schäden zu beheben, die durch seine heftig kritisierte Weigerung, anderen Mitglieds-staaten während der ersten Welle zu helfen, entstanden sind.
Für Frankreich gab es Präsident Emmanuel Macron die Chance, seine globale Kampagne gegen den populistischen Nationalismus fortzusetzen und die EU als Modell für eine transnationalere Form der Solidarität zu positionieren und auch Frankreichs heimische Pharmaindustrie zu fördern (Einer der frühesten Verträge für Jabs, die von der EU unterzeichnet wurden, war mit Sanofi, einem französischen Unternehmen, dessen Impfstoffentwicklung weit hinter seinen Wettbewerbern zurückblieb).
Kleinere Mitgliedsstaaten hatten bescheidenere Ambitionen. Sie hofften, dass eine gemeinsame Strategie den Zugang zu Impfstofflieferungen gewährleisten würde, die andernfalls von den größeren Mitgliedsstaaten des Blocks kommandiert werden könnten.
Es sollte auch die relativ weit verbreitete Anti-Impfstoff-Stimmung in ganz Europa ansprechen, die von Leuten wie der Fünf-Sterne-Bewegung und der Liga-Partei in Italien populär gemacht wurde. Eine Studie aus dem Jahr 2018 beispielsweise ergab, dass 59 Prozent der Westeuropäer – und nur 40 Prozent der Osteuropäer – Impfstoffe für sicher hielten, verglichen mit einem globalen Durchschnitt von 79 Prozent. Indem sie hart mit den Impfstoffherstellern verhandelten und die volle Feuerkraft des Binnenmarktes einsetzten, wollten die europäischen Staats- und Regierungschefs zeigen, dass sie – und nicht die Pharmaindustrie – die Strategie vorgaben.
Angesichts dieses Drucks war die Kommission sehr vorsichtig in ihrem Ansatz, sich Impfstoffe für eine Bevölkerung von knapp 448 Millionen Menschen mit einer Gesamtsumme von 2,7 Milliarden Euro oder rund 3,25 Milliarden Dollar zu sichern. Im Gegensatz dazu gab Großbritannien 4,3 Milliarden Euro oder 5,2 Milliarden Dollar aus, um eine Bevölkerung von etwas mehr als 66 Millionen Menschen zu impfen. Zu seinen eigenen Bedingungen waren die Verhandlungen der EU erfolgreich: Die EU zahlte für ihre Dosen von Pfizer und AstraZeneca deutlich weniger als die Vereinigten Staaten.
Doch Sparsamkeit hat ihren Preis. Als die Impfstoffhersteller Probleme hatten, befand sich Europa schnell am Ende der Schlange – während Israel, die Vereinigten Staaten und Großbritannien, die viel mehr pro Kopf für Impfstoffe ausgegeben hatten, erfolgreiche Kampagnen genossen. Pfennigfuchserei erwies sich als die falsche Handlungsweise: Sie verzögerte den Rollout, so dass sich das Virus weiter ausbreiten konnte und weitere Einschränkungen erforderte. Die endgültigen Kosten sind in menschlicher und volks-wirtschaftlicher Hinsicht jedoch nur schwer zu messen.
Nur wenige hatten damit gerechnet, dass die Impfkampagne so schlecht laufen würde. Aber wir sollten nicht so überrascht sein. Schließlich lag die gleiche Dynamik hinter anderen politischen Misserfolgen. Nehmen wir die Einführung der gemeinsamen Währung im Jahr 1999.
Gerechtfertigt in der Sprache des Wirtschaftswachstums, war die Politik in der Tat das Mittel, um eine Vielzahl von politischen Zielen zu erreichen – ein wiedervereinigtes Deutschland in eine neue Reihe von gesamteuropäischen Regeln zu sperren und die Macht der organisierten Arbeit unter ihnen zu schwächen. Das Ergebnis war, dass einige Volkswirtschaften gediehen, während andere unter einer langfristigen Stagnation litten, die den Block stark destabilisierte.
Das europäische Impfprogramm könnte endlich aufholen. Aber seine Misserfolge, die dem Image des Blocks so schaden, haben ihre Wurzeln in der institutionellen Struktur der EU selbst. Solange die europäischen Staats- und Regierungschefs nicht aufhören, die Politik als Chance zu betrachten, andere – oft nicht verwandte – Ziele zu verfolgen können wir davon ausgehen, dass Europa scheitert und immer wieder scheitert.
(Eigene Übersetzung eines Beitrags[1] des britischen Politologen Chris Bickerton)
- [1]Vgl. https://www.nytimes.com/2021/05/17/opinion/europe-vaccines-commission.html (Zugriff 06.06.2021)