Stellen Sie sich vor, jemand würde Ihnen sagen, dass eine Schlüsselfrage davon abhängen wird, ob die Länder der Europäischen Union „Einheit“ zeigen. Ist diese Aussage ermutigend oder verzweifelt?
Mario Draghi als italienischer Ministerpräsident 2021
Mario Draghi schlägt (mit einem gewissen Optimismus, wie ich finde?) vor, dass die europäische Einheit in Bezug auf eine gemeinsame Fiskalpolitik der nächste Schritt ist, damit der Euro gut funktioniert, in „The Next Flight of the Bumblebee: The Path to Common Fiscal Policy in the Eurozone“ (NBER Reporter, Oktober 2023, gehalten als 15. jährliche Martin Feldstein Lecture).
Draghis Verweis auf den „Flug der Hummel“ ist eine Erinnerung an die alte Linie, dass Hummeln zum Fliegen ungeeignet zu sein scheinen – aber sie fliegen trotzdem. In ähnlicher Weise argumentieren Ökonomen seit den 1990er Jahren, dass die Volkswirtschaften Europas für eine gemeinsame Währung ungeeignet sein könnten – aber sie haben trotzdem eine eingeführt.
Der Konzern muss das tun, was die Theorie der „optimalen Währungsräume“ ist. Wann ist es sinnvoll, dass zwei geografische Gebiete eine gemeinsame Währung haben, und wann nicht? Stellen Sie sich vor, dass zwei Wirtschaftsräume unterschiedliche „Schocks“ erleben.
Vielleicht ist ein Teil vom Ölpreis abhängig, aber ein anderer ist vom Weizenpreis abhängig. Vielleicht hängt ein Bereich stärker von der Produktion ab, während ein anderer Bereich mehr von Computern und Informationstechnologie abhängt.
Wenn diese beiden Gebiete unterschiedliche Währungen haben, können sie sich durch Verschiebungen des Wechselkurses an diese Schocks anpassen. Aber wenn sie mit einer gemeinsamen Währung zusammengeklebt werden, dann werden sich die Löhne und Preise in einem Bereich – gemessen an dieser gemeinsamen Währung – relativ zum anderen verschieben. Ein Bereich wird sich „reich“ und der andere „arm“ anfühlen.
Wenn zwei Gebiete gut geeignet sind, einen gemeinsamen Währungsraum zu bilden, dann wird es verschiedene Anpassungen geben, um solche Unterschiede im Laufe der Zeit auszugleichen. Zum Beispiel werden Arbeitnehmer von Niedriglohn- in Hochlohngebiete abwandern; Umgekehrt werden die Unternehmen ihre Investitionen verlagern, um die Vorteile von Niedriglohnbereichen zu nutzen. Darüber hinaus wird die Zentralregierung ein gewisses Maß an Umverteilung betreiben: Der Hochlohnbereich wird mehr Steuern zahlen, und der Niedriglohnbereich wird mehr Sozialleistungen erhalten.
Aber was passiert, wenn sich Arbeitnehmer und Unternehmen aufgrund verschiedener Barrieren (nationale Grenzen, unterschiedliche Vorschriften, Kultur- und Sprachbarrieren) nicht viel zwischen den Hoch- und Niedriglohnbereichen bewegen? Was, wenn die Zentralregierung relativ klein und schwach ist, so dass sie kein sinnvolles Maß an Umverteilung praktiziert? Und was ist, wenn aufgrund der gemeinsamen Währung keine Wechselkursanpassungen möglich sind?
In diesem Umfeld kann es sein, dass der Niedriglohnbereich für lange Zeit in dieser Position feststeckt. Dies ist wohl genau das, was in der US-Wirtschaft geschah, wo die Südstaaten vom späten 19. Jahrhundert bis ins 20. Jahrhundert jahrzehntelang arm blieben – bis die Migration von Arbeitnehmern und Unternehmen zwischen den Regionen zunahm und die US-Regierung ihre fiskalische Rolle ausweitete. Das ist es, was im modernen Europa passiert, da bestimmte Länder wie Griechenland, Italien und andere in einer Falle des niedrigen Wachstums festzustecken scheinen.
Die Hummel, die der Euro ist, fliegt weiter. Draghi weist darauf hin, dass die zugrunde liegende Annahme bei der Einführung des Euro war, dass sich die EU, selbst wenn sie im Jahr 2000 noch nicht bereit wäre, ein gemeinsamer Währungsraum zu sein, in diese Richtung entwickeln würde. Wie er sagt:
Aber es gab immer auch eine andere Perspektive, nämlich dass der Euro das Ergebnis jahrzehntelanger Integration war – insbesondere die Entwicklung des europäischen Binnenmarktes – und dass er nur ein weiterer Schritt auf einem viel längeren Weg zur politischen Union war.
Und durch die so genannte „funktionalistische“ Logik der Integration, bei der ein Schritt vorwärts unaufhaltsam zum nächsten führt, wenn ihre Mängel aufgedeckt werden, würde das Endziel der politischen Union die notwendigen makroökonomischen Veränderungen vorantreiben. Unter diesem Gesichtspunkt war die entscheidende Frage nicht, ob der Euroraum von Anfang an ein optimaler Währungsraum war – was er offensichtlich nicht war –, sondern ob die europäischen Länder bereit waren, ihn im Laufe der Zeit an einen solchen anzunähern.
In gewisser Weise ist diese Vision einer größeren wirtschaftlichen Mobilität von Arbeitnehmern, Unternehmen und Produkten in den Ländern Europas Wirklichkeit geworden. Draghi merkt an:
Fünfundzwanzig Jahre wirtschaftlicher Integration haben zu stärker integrierten Lieferketten und stärker synchronisierten Konjunkturzyklen geführt, wodurch die einheitliche Geldpolitik für alle Länder besser geeignet ist. Mehrere Studien kommen zu dem Ergebnis, dass die Synchronisierung der Konjunkturzyklen im Euroraum seit 1999 zugenommen hat und der Euro mindestens die Hälfte des Gesamtanstiegs erklären kann.
Während die Mobilität der Arbeitskräfte im Euroraum noch weit unter dem Niveau der USA zurückbleibt, haben Studien eine allmähliche Konvergenz festgestellt, die sowohl einen Rückgang der zwischenstaatlichen Migration in den USA als auch eine Zunahme der Rolle der Migration in Europa widerspiegelt.
Vor dem Hintergrund der Integration des Bankensektors – der sogenannten Bankenunion – und großzügiger öffentlicher Hilfen erwies sich die grenzüberschreitende Kreditvergabe während der Pandemie als deutlich widerstandsfähiger als bei früheren großen Schocks. Je weiter Europa auf diesem Weg voranschreiten kann – insbesondere im Hinblick auf die Integration seiner Kapitalmärkte –, desto geringer wird der Bedarf an dauerhaften fiskalischen Transfers sein.
Aber trotz all dieser Veränderungen bleibt es wahr, dass die Fiskalpolitik in den Ländern Europas von einzelnen Ländern dominiert wird und nicht von einem zentralisierten Haushalt. Transfers nach US-amerikanischem Vorbild von Hochlohn- in Niedriglohngebiete sind nicht möglich. Draghi weist darauf hin, dass in den USA von den Bundesstaaten verlangt werden kann, einen ausgeglichenen Haushalt zu führen, zum Teil, weil die US-Bundesregierung bei Bedarf Haushaltsdefizite angleichen kann. Aber im europäischen Kontext kann jedes Land Haushaltsdefizite machen, wenn es will, was bereits 2012/13 zu einer tiefen Rezession in der EU führte.
Draghis Vision einer gemeinsamen EU-Fiskalpolitik geht von der Überzeugung aus, dass die EU-Länder einige gemeinsame Ziele haben: zum Beispiel ein gemeinsames Interesse an höheren Verteidigungsausgaben nach dem Einmarsch Russlands in die Ukraine und ein gemeinsames Interesse an einem Übergang zu kohlenstoffärmeren Energiequellen. Wie Draghi schreibt:
Welchen Weg wir auch nehmen, wir dürfen nicht stillstehen, sonst fallen wir – wie ein Fahrrad – um. Die Strategien, die in der Vergangenheit unseren Wohlstand und unsere Sicherheit gesichert haben – die Abhängigkeit von den USA für die Sicherheit, von China für die Exporte und von Russland für die Energie – sind unzureichend, unsicher oder inakzeptabel.
Die Herausforderungen des Klimawandels und der Migration verstärken die Dringlichkeit, die Handlungsfähigkeit Europas zu stärken. Wir werden nicht in der Lage sein, diese Kapazitäten aufzubauen, ohne den europäischen haushaltspolitischen Rahmen zu überprüfen, und ich habe versucht, die Richtungen zu skizzieren, in die dieser Wandel gehen könnte.
Aber letztlich hat der Krieg in der Ukraine unsere Union tiefgreifender verändert – nicht nur in Bezug auf ihre Mitgliedschaft und nicht nur in Bezug auf ihre gemeinsamen Ziele, sondern auch in Bezug auf das Bewusstsein, das sie geschaffen hat, dass unsere Zukunft vollständig in unseren Händen und in unserer Einheit liegt.
Ich gestehe, dass sich Draghis Aufruf zur „Einheit“ der EU bei diesen Themen für mich entmutigend anfühlt. Werden sich die EU-Länder in Osteuropa, nahe der sowjetischen Grenze, mit den Ländern im übrigen Europa über die Verteidigungspolitik einigen? Werden sich Frankreich mit seinen Kernkraftwerken oder Norwegen mit seinen Ölreserven in der Nordsee mit Portugal und Griechenland auf eine Energiepolitik einigen?
Hat Draghi recht, dass ohne eine solche Einigung das Fahrrad umkippen wird und die Eurozone in eine neue Runde der Finanzkrise geraten wird? Oder vielleicht kann diese Hummel einfach weiterfliegen, auch wenn die Ökonomen nicht ganz begreifen können, wie sie das tut.
(Eigene Übersetzung eines Blogbeitrages des amerikanischen Ökonomen Timothy Taylor)